PISOS VACIOS,IMPUESTOS,EXPROPIACINES Y OTRAS HISTORIAS

La posibilidad de gravar fiscalmente los pisos vacíos , de expropiarlos y de imponer su alquiler forzoso, ha sido portada de los medios de comunicación las últimas semanas. Desde instancias próximas al Gobierno de Cataluña, se han presentado como medidas para afrontar el problema de acceso a la vivienda. Algunas voces han aducido su presunta inconstitucionalidad y algunas otras han recordado la contribución fiscal ya efectuada por la propiedad inmueble hoy desocupada, para argumentar que con los recursos allegados a su costa, los poderes públicos ya habrían podido instrumentar alguna política efectiva.

El proyecto de ley del Derecho a la vivienda en Cataluña, aprobado por el Gobierno Catalán por segunda vez , prevé estas medidas en sus artículos 42.5, 42,6 y 122, en relación con el 3 d) que define vivienda vacía

En un reciente trabajo con vocación divulgativa editado por Cristianisme i Justicia, el pasado diciembre 2006, con el título “El Derecho de Acceso a la Vivienda” , me referí a estos temas, desconociendo todavía que el gobierno catalán reaprobaría el proyecto.

En dicho cuaderno me mostraba poco favorable tanto a expropiar viviendas vacías, como a forzar su alquiler. Sobre la base que se trataba de propietarios que cumplen sus obligaciones de conservación en condiciones de seguridad y salubridad -no de aquellos que las desatienden-, lo argumentaba en el alto costo para el erario público en el primer caso; la necesidad de organizar un costoso aparato inspector digno de mejores empresas en ambos; no encontrarnos en una situación de gran penuria o crisis social y el no afrontar, previamente, las prácticas oligopólicas en la gestión del suelo. Por cierto, esta última cuestión, la gestión del suelo ha estado ausente del debate –al menos que yo sepa- sin que los responsables políticos ni los promotores inmobiliarios la hayan puesto sobre la mesa.

En cambio, abogaba por una medida más fácil de gestionar, un tratamiento fiscal más gravoso para residencias no utilizadas, progresivo en función de su número, ” y que quedara sin efecto, o incluso, se transformara en un trato ventajoso, en caso de alquilar en determinadas condiciones”. La cobertura legal para estas medidas ya existe, al menos desde hace veinte años, en la Ley de Haciendas Locales y es, entiendo, perfectamente constitucional, a la luz de la doctrina del Tribunal Constitucional en relación a la función extrafiscal del sistema tributario estatal .

Todo ello no es óbice para reconocer lo fundado de sostener que la contribución de la propiedad inmueble, por más vacía que esté, a las arcas públicas, es muy considerable, a través de una pluralidad de figuras tributarias. Que ahora se me ocurran: Impuesto sobre incremento de valor de los terrenos, impuestos sobre construcciones, impuesto sobre bienes inmuebles y tasas diversas, todos en el ámbito local; impuesto sobre valor añadido o sobre transmisiones patrimoniales –según sea primera o subsiguiente transmisión-, impuesto sobre la renta de las personas físicas y, en su caso, impuesto sobre el patrimonio, en las esferas autonómica y estatal.

Tampoco está de más recordar que, al menos en el debate cruzado a fuerza de declaraciones, desde los sectores políticos que han presentado las propuestas, se ha puesto el acento en la mayor imposición y se ha olvidado la bonificación incentivadora a la que, se refiere –un poco de tapadillo- el artículo 42.5. citado.

En todo caso, me da la impresión que es hacerle un magro favor a un proyecto por parte de quienes se supone lo defienden, poner el acento en estas medidas expropiatorias y sancionatorias que difícilmente pueden constituir el eje sobre el que vertebrar la política de vivienda, -en la práctica utilizables con carácter puntual y anecdótico, en cuanto a número de viviendas, – olvidando lo que tiene de propuesta de articulación de un conjunto de iniciativas que, en cuanto a tal, no es nada desdeñable desde un punto de vista técnico.

La Constitución vigente reconoce, en su artículo 47, el derecho a una vivienda digna. Para lograr su efectividad, formula a los poderes públicos unos mandatos de carácter antiespeculativo. El diseño de políticas concretas para aplicarlos requiere el previo diagnóstico de la situación en la que han de operar. En el Cuaderno que comento, así se intenta, en el bien entendido que no se inventa nada en él, sino que explica en la secuencia que me parece lógica el porqué nunca se ha construido tanto como en los últimos años en la historia de España y el porqué los precios no han parado de subir.

Efectivamente, fueron cerca de 455.000 las viviendas construidas en el año 2000, casi 459.000 en el año 2003, y más de 700.000 en el 2005. En cuanto a los precios, en el período 1995-2006, en cómputo estatal, el precio del metro cuadrado pasó de 670,8 euros en marzo de 1995 a 1.942,3 euros el metro cuadrado en el segundo trimestre de 2006 .

El primer elemento para un diagnóstico sobre el mercado de la vivienda, es el régimen de titularidad. En España ya predominaba la propiedad sobre el alquiler, en una proporción de 3,5 a 1, en 1980. Las bonificaciones en el impuesto sobre la renta a la adquisición y las subvenciones a los tipos de interés de los préstamos hipotecarios, en sucesivos planes de vivienda, han sido políticas públicas que han favorecido que haya seguido creciendo.

La provisión privada de vivienda, en un sistema económico de mercado, está sometida a incentivos y a riesgos. El juego de los mecanismos de la oferta y de la demanda que afectan a su precio son sensibles al entorno macroeconómico y a la capacidad que tienen los operadores económicos de influir en ellos a lo largo del tiempo.

En una aproximación macroeconómica podemos decir que la demanda de vivienda se ha disparado como resultado de la combinación de cinco factores:

a) Una política monetaria de bajos tipos de interés que, en algunos períodos, descontada la inflación, han sido negativos.

b) La incorporación al euro, que ha dado lugar a una estabilidad de cambios que ha favorecido las adquisiciones de ciudadanos de otros estados miembros de la Unión Europea.

c) La recepción de un gran flujo migratorio en un breve período de tiempo, que ha propulsado la demanda de vivienda por los nuevos residentes.

d) Los cambios en la composición familiar que han reducido el número de miembros de las unidades familiares. Así, el porcentaje de viviendas ocupadas por una sola persona sobre el total del parque inmobiliario, se ha multiplicado por dos entre 1981 y 2001. Lo cual, junto a un aumento de la población, ha dado lugar a un incremento del número de viviendas.

e) La debilidad durante años –no es el caso en estos momentos- de las inversiones industriales y en bolsa.

Este impulso de la demanda ha coincido en el tiempo con unos cambios en la regulación del suelo que han facilitado a sus titulares dosificar su entrada en el mercado y por lo tanto, influir en su precio y en el de las viviendas que sobre el mismo se construyen.

Con el propósito de hacer posible el acceso a la vivienda, la normativa reguladora, en los últimos 50 años, ha ensayado diversos mecanismos para gestionar el suelo de forma eficiente y no especulativa . En ocasiones se ha hecho hincapié en la intervención administrativa, otras en la iniciativa privada. El conjunto de facultades de intervención en el mercado del suelo atribuidas a las administraciones públicas, en particular las locales, en los ámbitos del planeamiento, la gestión y la disciplina urbanística, no se han acompasado con los recursos materiales, humanos y de organización precisos para utilizarlas adecuadamente. Esta disfunción ha provocado el no uso de dichas facultades y, a veces, que se utilicen para finalidades contrarias a las predeterminadas por el ordenamiento. Un ejemplo paradigmático lo ha constituido la venta de terrenos del patrimonio municipal del suelo al mejor postor, con vista a obtener recursos para un erario municipal con bases fiscales insuficientes, en vez de aplicarlos para favorecer la construcción de vivienda a precios asequibles o influir a la baja en los precios del suelo.

Ante el fracaso de la intervención pública, en lugar de subsanar las causas que lo provocan, se opta por flexibilizar la intervención municipal, con la esperanza que aumente el suelo disponible en el mercado y, a la postre, se reduzca su precio. En este sentido, se declara urbanizable todo el suelo que no deba preservarse por especiales razones medioambientales, paisajísticas, etc; se habilita al propietario a decidir cuándo insta la transformación del suelo urbanizable, etc. La eliminación de plazos para urbanizar y edificar ha permitido la compra de grandes cantidades de terreno y su retención especulativa, lo que ha impulsado su precio al alza. Diversos estudios han puesto de manifiesto que en el coste final de la vivienda, los incrementos de precios de los terrenos y no los de la construcción han sido determinantes del encarecimiento registrado. Así, por ejemplo, para aumentos inferiores al 20% en el coste de construcción, el precio del suelo ha subido un 120% entre 1998 y 2003 .

Diversas comunidades autónomas, mediante su legislación urbanística, para hacer frente a ese encarecimiento han previsto la reserva en los planes de aprovechamiento urbanístico para construir viviendas a precio tasado. Estas medidas, de un lado favorecen el acceso a la vivienda de una parte de la población; pero al reducir el suelo disponible en el mercado libre, tienen el efecto colateral de empujar al alza su precio.

El mercado hipotecario ha tenido y tiene una contribución determinante para hacer realidad la aspiración a la propiedad de la vivienda. Este mercado ha alcanzado unas dimensiones muy considerables, pasando de 530.000 hipotecas en 1995, a 1.669.700 en el 2005, año que el saldo hipotecario alcanzó un volumen de 739.296 millones de euros, de los cuales 475.570 millones correspondían a las familias, con un incremento del 23,6%. Este mercado, gestionado con profesionalidad, constituye el destino de una parte significativa de los activos del sistema financiero español. Del mismo modo, la propiedad inmueble ha pasado a ser el primer elemento constitutivo de la riqueza de las familias y de su deuda a largo plazo. La formalización de la gran mayoría de préstamos hipotecarios a tipo variable, hace vulnerables las economías familiares al alza de los intereses, su larga duración, que ha sido el sistema aplicado para mantener las cuotas anuales en cantidades asumibles, las expone a un cambio de ciclo, particularmente en el empleo. Esa exposición también puede afectar negativamente al conjunto del sistema financiero, dado el porcentaje de negocio que descansa en el mercado hipotecario, de ahí la necesidad de aquilatar el impacto de cualquier medida que los poderes públicos pretendan tomar para abaratar el precio del suelo y de la vivienda. En este sentido, una caída brusca del precio de la vivienda, dejaría a las familias con una deuda superior a su patrimonio, en la medida que el primer activo patrimonial de las familias lo constituye ésta, que ya no es solamente un bien de primera necesidad, sino que se pone en juego con habitualidad para apoyar actividades familiares, no necesariamente básicas, como la compra de una segunda residencia o de un vehículo, y para garantizar la seguridad económica en la vejez y situaciones de dependencia.

El cambio de tendencia en los tipos de interés, con aumentos sostenidos del EURIBOR hipotecario en los últimos meses, urge reducir los costes legalmente establecidos por las modificaciones de los contratos hipotecarios.

A parte de facilitar al mercado hipotecario la adaptación a un cambio de circunstancias ¿qué más podemos hacer?. Para influir en el mercado del suelo, primera causa del incremento de precios de la vivienda, los poderes públicos pueden articular tres tipos de medidas: reguladoras, de aplicación de gasto y fiscales.

a)Pertenecen al tipo regulador la fijación de plazos para urbanizar y edificar, ordenados a dificultar la retención especulativa de los terrenos. Así como retornar al suelo no urbanizable el carácter de residual, de modo que el que no se haya declarado expresamente urbanizable no se pueda transformar en edificable. Con lo que no sólo se eliminaría la renta expectante que esa posibilidad urbanizadora supone, sino que se frenaría, al menos, el uso extensivo del territorio con un modelo de crecimiento disperso, que implica consumo de suelo y otros recursos escasos como agua y energía, en nada acorde con el principio de sostenibilidad ambiental .

Junto a estas disposiciones legislativas generales, se pueden adoptar otras más locales, como la afectación en los planes de terrenos a usos concretos, como la construcción destinada a venta a precio tasado o al alquiler. Si hablamos de alquiler, no está de más recordar que la reforma de la legislación de arrendamientos urbanos de los años 60 , unió la necesaria supresión de la congelación de rentas que había retraído a los inversores privados, a un régimen contractual de alta temporalidad, de necesidad más discutible, que no otorga a los inquilinos la seguridad de permanencia en el tiempo que permite encarar con tranquilidad determinadas opciones vitales. Constituyendo un nuevo elemento a favor de la opción por la compra.

La dotación de recursos para gestionar una regulación con plazos de urbanización y edificación, que puede articularse via externalización “en parte” a organizaciones privadas, debe acompañar esas medidas para no repetir viejos fiascos.

b) La creación de patrimonios públicos del suelo que permitan construir a precios sin componente especulativa, es uno de los medios anudado al gasto público. A esa finalidad sí tiene todo el sentido utilizar, cuando sea preciso, el instituto expropiatorio. No es ocioso recordar que las inversiones en mejora del transporte público y de la red de carreteras, con una adecuada coordinación entre los gestores públicos de la vivienda y el planificador territorial, podrían servir para disponer de nuevo suelo urbanizable a precios –de no urbanizable- previos al de la inversión pública. Para colectivos de personas en circunstancias determinadas, con necesidades de movilidad por trabajo o formación; rentas bajas o irregulares; personas mayores con reducciones de autonomía, etc, se requiere adoptar políticas específicas – construcción de viviendas y alojamientos de determinadas tipologías y precios de venta o alquiler- de un fuerte componente público, si bien es deseable que, para amplificar sus efectos, participe el sector privado.

c) Gravar la retención de terrenos con un impuesto progresivo, conceder beneficios fiscales a quienes edifiquen en una proporción determinada de coste entre suelo y construcción o la destinen al alquiler en determinadas condiciones, son medios vinculados al ejercicio de la potestad tributaria, probablemente más eficaces que la sola subida del IBI a los pisos vacíos y, por descontado, que orquestar una campaña para expropiarlos.

Dr. Enric R.Bartlett Castellà

Profesor de Derecho Público

de la Facultad de Derecho de ESADE (URL)