Revista nº 154. Derechos de emisión e impuesto

1.La gestión del bien colectivo ambiental reclama la internalización de los costes de prevención, control y daños derivados de su uso o abuso en la economía de mercado. El agente económico debe afrontar el coste de la naturaleza como un coste ordinario de su actividad y ello implica afrontar el coste social de la conservación y reposición del bien ambiental. El hallazgo de Pigou es que los precios de mercado no reflejan el coste social del uso del recurso que determina la contaminación. Internalizar las externalidades significa obligar a los agentes económicos a pagar sus facturas en su integridad o cesar la realización de actividades que menoscaben el bien ambiental.

La internalización puede lograrse por dos vías, no necesariamente antagónicas, sino diferentes, aunque complementarias: la disciplina legal y administrativa por el sector público (“command and control approach”) o la aplicación de instrumentos basados en mecanismos de mercado(“market oriented incentives”). En rigor, Pigou explica que pueden crearse o incentivos que alienten el comportamiento dacha beneficios sociales positivos o desincentivos que aumenten los costes de una actividad cuando los costes del mercado no reflejen el costo social del uso del recurso natural perjudicado o dañado.

La disciplina del “ordeno y mando” es menos eficaz que los instrumentos económicos, porque es rígida e impide la adaptación flexible de los agentes económicos para ajustar su comportamiento donde y cuando las reducciones de las emisiones sean menos caras de llevar a cabo. Y, no menos importante, identifica la sanción pecuniaria como la vía maestra, con carácter general, de tutela ambiental. La pena no es la última orilla, sino, la puerta de ingreso. Por lo que ya sabemos, si todo es criminalizable, nada lo será.

La OCDE define a los instrumentos económicos como aquellos que afectan costes y beneficios de acciones alternativas abiertas a los agentes económicos con la finalidad de influenciar su comportamiento en un modo que sea favorable al medio ambiente.

El G-8 reconoce, en Japón, (8-7-2008) la función de los instrumentos de mercado para la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.

“Los mecanismos de mercado tales como el comercio de los derechos de emisión dentro y entre países, incentivos fiscales, disciplina basada en los resultados, impuestos y etiquetaje al consumo, pueden proveer señales de precios y tener el potencial de conceder incentivos económicos al sector privado. Nosotros también reconocemos que esto contribuye a lograr las reducciones de emisiones en un modo de coste eficaz y para estímulo de la innovación a largo plazo. Nosotros pretendemos promover tales instrumentos de acuerdo con nuestras circunstancias nacionales y compartir la experiencia sobre la eficiencia de los diferentes instrumentos.”

La reducción de las emisiones de gases con efecto invernadero puede perseguirse mediante cualquiera de los principales instrumentos económicos predispuestos para establecer un precio sobre la unidad de carbono. A esa finalidad tanto coadyuva el sistema de derechos de emisión cuanto el impuesto sobre el carbón, puesto que ambos pretenden el aumento del precio del carbón, combustibles de origen fósil y gas natural. Por tanto, no puede pensarse que los derechos de emisión suponen una alternativa gratuita para disminuir las emisiones, porque, como el impuesto, se repercuten en el consumo de las familias. La opción política no es, entonces, entre gratuidad o coste fiscal; si no entre un sistema que fija la cantidad de emisiones, dejando a las empresas, que negocien el modo de no desbordarla, comprando o vendiendo los derechos de emisión y un impuesto que pone un precio a cada unidad de emisión en la persona del causante.

La discusión, entonces, estriba en valorar cual es el modo más conveniente para conseguir resultado similar del precio de la unidad de carbono, sea a través del impuesto(coste) o, del comercio de los derechos de emisión en función del objetivo de reducción de emisiones señalado(cantidad).

2.La contraposición entre el sistema de derechos de emisión e impuesto puede plantearse, a nivel teórico, en que el primero ofrece certidumbre en el límite de reducción de las emisiones que se persigue, pero a precios inciertos, fluctuantes o volátiles mientras que el segundo, el impuesto, parte de un precio cierto, enturbiado por la incertidumbre en la cuantía de reducción de las emisiones pretendidas.

La flexibilidad en el tiempo es un atributo del impuesto al permitir que las empresas consigan las reducciones de sus niveles de emisión cuando les cuesten menos. Es decir, promueve el cambio del contribuyente en cuanto el coste es inferior al pago del impuesto. Y, respecto a su eficacia en la reducción, ya comprobada en la práctica en los países nórdicos, hay que tener en cuenta que su aplicación está fuertemente condicionada por el manejo del tipo de gravamen, cuyo incremento podrá impulsar el cambio de conducta de los contribuyentes, si fuera insuficiente en su inicio.

La flexibilidad en el tiempo no caracteriza el sistema de los derechos de emisión que exhibe fuertes fluctuaciones en los precios de los mismos.

Así, Nordhaus señala que las disciplinas basadas en la cantidad reflejan alta volatilidad de los precios de los derechos. En 2006, el sistema europeo de derechos de emisión osciló entre 44,47 dólares y l43.06 dólares por tonelada de carbón. Los precios de los derechos cayeron más del 79% en un mes por causa de una nueva reglamentación de la información.

No es menos cierto que a través de ciertas técnicas se pueden restringir las fluctuaciones de los precios de los derechos de emisión.

Por un lado, la fijación de los precios mínimos y máximos de los derechos, que eviten sus fluctuaciones al alza o a la baja. Por otro, la venta de los derechos o su entrega gratuita a las fuentes de emisiones cubiertas, renunciando el ente público a los ingresos que pueden derivar del valor creado de los derechos comercializables. El programa de derechos de emisión supone la creación de un mercado de productos intangibles: el derecho a la emisión de CO2, que regala el valor a los receptores, sin posibilidad de recuperación por el ente público. Ese valor sostenible, en cambio, es el objeto del impuesto sobre CO2.

No puede ignorarse que en el propio esquema de derechos de emisión hay elementos que coadyuvan al equilibrio de precios (bridge pieces), sin perjuicio de añadir, simultáneamente, más dificultad a la gestión, control, seguimiento, de un sistema de por si complejo.

El banking permite a los sujetos el ahorro de derechos y su diferimiento hacia delante, limitando la caída de los costes; el borrowing implica una habilitación para la emisión actual y la liquidación posterior de derechos, mediante un tipo de interés determinado, limitando la escalada de los costes.

Los Estados Unidos y la Unión Europea han hecho experiencia del sistema de derechos de emisión, inclinándose en su favor.

Esto se produce en contra de la predicable superioridad técnica del impuesto, en razón de la certidumbre del coste que comporta, la simplicidad de su gestión y la fuente de recursos tributarios que puede proporcionar y, en particular, haciendo caso omiso que dentro de la Unión Europea hay una historia de impuesto sobre las unidades de carbono que, además, consiguió sensibles reducciones en las emisiones existentes.

La preferencia política del régimen de derechos de emisión tiene como explicación determinante el correlativo temor que despierta la introducción de un nuevo impuesto en el sistema tributario y la resistencia que esto suscita en el mercado.

No obstante, que los EEUU y la Unión Europea se orienten en la fijación del límite cuantitativo y la creación de valor de derechos en sus tenedores no impide, primero, la coexistencia junto con el impuesto sobre CO2, como se desprende de la práctica en Gran Bretaña, Dinamarca, Finlandia, Noruega, Suecia, Holanda o Bélgica y, segundo, la dificultad implícita para otros países de establecer un sistema que, por definición, es complejo, difícil de aplicar y registrar y expuesto a fluctuaciones de los precios .Esto último atiende a las alternativas internacionales que deberán afrontarse de cara a China, India, Brasil, por ejemplo, que, presumiblemente, están mejor preparados para la alternativa fiscal que para el sistema de derechos de emisión.

La elección americana y europea no empece para que, como se dice en el G-8, pueda armonizarse la actuación internacional en términos que no son necesariamente antagónicos ni conflictivos entre sí , en cada país pueden convivir distintos regímenes, y, que al mismo tiempo, refuerzan la diseminación internacional del problema de cambio climático, sin imposición de modelos que pueden ser, según que países, difícilmente alcanzables.

3.La Unión Europea ha sido pionera, en extensión y profundidad, en la creación del mercado de derechos de emisión. Entre 2005-2007, que fue su primer período de aplicación, se afrontaron con desigual fortuna algunos de los puntos clave del sistema. Por un lado, es positivo que se introdujera un precio de las emisiones de CO2 en las decisiones de producción e inversión, enviando un claro mensaje de reducción necesaria de las emisiones de gases de efecto invernadero. Así Ellerman-Joskow resumen el desarrollo de la infraestructura de comercio, registros, control, información y comprobación llevada a cabo, dirigida a un segmento importante de la industria, que incorpora el precio de las emisiones de CO2 en su actividad cotidiana. Por otro, es negativo que el régimen exhiba altos costes de transacción y hubiera librado gratuitamente derechos de emisión que crearon grandes plusvalías a sus receptores, sin apreciable contrapartida en la disminución de la contaminación. Entre 2008-2012 se aspira a reforzar el límite cuantitativo de las emisiones y armonizar el uso de la subasta, que no de la gratuidad, en las autorizaciones. El propósito es la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en un 20% hacia 2020.La revisión entre 2012-2020 servirá seguramente para coordinar la actuación europea con otros ámbitos, sea EEUU o China, India, Brasil, conforme al resultado de la Conferencia de Copenhague.

Desde nuestra perspectiva, sin embargo, cabe destacar que el esquema europeo tuvo su impacto en el mercado, básicamente, por la gratuidad en la distribución de valor entre los agentes emisores, pero, en verdad, a un alto coste social, económico y de recursos tributarios (inseguridad jurídica, recios irreales, limitaciones internacionales del offset).

EE.UU está en proceso de introducción del régimen de derechos, con el objetivo de reducir en un 17% de emisión de gases de efecto invernadero en el 2020 y el 83 % hacia el 2050.El proyecto de ley Waxman-Markey, aprobado en el Congreso de Diputados, pendiente de su tratamiento en el Senado.

La convergencia entre la Unión Europea y los EEUU es determinante en la preferencia del incentivo económico de mercado que se funda en la creación de valor para los emisores y su reparto gratuito o poco menos, para que puedan beneficiarse de sus opciones tecnologías limpias, eficiencia energética o cualquier opción substitutiva de las fuentes del cambio climático.

Pero, hay otros actores en la escena global cuyas decisiones no se conocen y que pueden alterar la inclinación por el régimen de derechos de emisión y en otras direcciones. En un paisaje imaginario podría introducirse que, en el futuro, junto a los derechos de emisión coexistirán otros incentivos, en primer lugar, el impuesto, lo cual no es novedoso, porque esto ya sucede en Europa, o, directamente, el impuesto será la forma de reducir las emisiones de gases nocivos.

4.El impacto regresivo es común al impuesto sobre CO2 y los derechos de emisión. No es correcto sostener que la regresividad es exclusiva de la accisa sobre el carbono, porque también acompaña los derechos de emisión. Bien afirma Chamberlain que no cabe esperar del régimen de “cap-and-trade” que sea una vía libre de impuestos sobre las familias para la reducción de los gases de efecto invernadero. Ambos instrumentos se repercuten económicamente sobre las rentas más bajas, a través del incremento del precio al consumo de los productos que utilizan intensivamente el carbón, generadores del cambio climático. Por otra parte esto es razonable porque precisamente del aumento de los precios podrá esperarse el cambio de conducta de los agentes económicos y de comportamiento, dentro de lo posible, de los consumidores. O sea pasar de tecnologías nocivas a positivas, de energía contaminante a otra u otras que lo son menos.(productos que dependen del carbón, petróleo o gas natural).La repercusión económica de los derechos de emisión ocurre se hayan o no vendido a las empresas, sean gratuitos o mediante subasta. O dicho en otros términos, aunque se reciban sin contraprestación tienen un valor de mercado para sus tenedores que, en cuanto posible, transfieren sobre sus consumidores. En el régimen de la U.E. hay casos de prácticas abusivas de precios de las empresas eléctricas o de transportar a los precios mucho más valor que derechos disponibles. Por añadidura, la gratuidad de los derechos supone la renuncia a la recaudación de recursos por el ente público. La diferencia con el impuesto es notoria. La accisa sobre CO2 propone un medio de ingresos públicos que no es renunciable; pero, además, su repercusión debe proponerse en términos estrictamente económicos, evitando el traslado, como en el IVA, sobre el comprador en la factura.

La creación de valor implica, también, la escasez. La creación de valor y escasez se traduce, como se ha visto en el funcionamiento del régimen europeo, en la búsqueda de plusvalías especulativas. El que lo recibe gratis tiene la ocasión de reventa en el mercado a un precio que no es el de su emisión. Como cualquier otro cartel, dice Chamberlain, la cartelización de las emisiones de carbono tienen la potencialidad de crear abundante renta para las empresas afortunadas que reciben los derechos. Y esto, sin contar con la corrupción y el fraude en el cálculo, que se detecta en diversas experiencias. El impuesto evita la corrupción porque no da lugar a la creación de valores artificiosos, carteles o rentas de excepción.

No es menos cierto, como alguno sostiene, que cualquiera que sea el mecanismo que se emplee para la reducción de gases de efecto invernadero supone rentas de escasez y penetrantes consecuencias distributivas. Y esto, porque el dinero en juego es multibillonario. Puede que sea así, pero, de nuevo, la diferencia es que la subasta o la accisa CO2, al menos, proporcionan parte de esos recursos al Tesoro Público para la gestión de tutela ambiental en condiciones de transparencia mínima y aceptable.

5.La lógica del mercado de derechos de emisión no es tan diferente de la que persigue el impuesto sobre CO2.En ambos casos se trata de proteger el valor sostenible consistente en la no emisión de gases con efecto invernadero. Ello puede conseguirse mediante la creación de un derecho subjetivo en beneficio de los emisores, el permiso o autorización comercializable, o mediante la institución de una prestación coactiva patrimonial tributaria.

La diferencia, en su caso, es que el derecho de emisión crea un valor apropiable por el emisor, que estimula su adquisición, utilización, venta, siempre que se respete el límite cuantitativo global establecido; mientras que el impuesto no crea valor para los emisores, sino para el Estado, la sociedad civil, los que no emiten. Los recursos tributarios son generales, adecuados a la particular capacidad económica evidenciada por los sujetos emisores y de gestión ordinaria. El régimen de derechos de emisión es opaco, complejo, susceptible de rentas excepcionales debido a las fluctuaciones en sus precios y, no menos importante, si la entrega de autorizaciones es gratuita, que no por subasta, enerva recursos públicos destinados al gasto medio ambiental.

La unidad de carbono sirve al comercio de emisión y puede servir al interés fiscal. La adecuación voluntaria de las partes en el mercado conforme a sus necesidades provee la base de cumplimiento del valor sostenible, la no emisión, en el marco de la cantidad fijada por el legislador o administrador. El beneficio es cierto, pero, no así su coste. El impuesto es un coste cierto, pero, su beneficio es incierto.

La elección entre ambos instrumentos es esencialmente política. El impuesto no es bien recibido por los agentes económicos ni por los contribuyentes que temen un aumento de la presión tributaria sin contrapartida ambiental. El componente ideológico es obvio. El valor sostenible puede ser mejor tutelado por los propios emisores, que por la intervención pública y colectiva, sin perjuicio de los medios de control predispuestos.

Desde una perspectiva teórica es indiscutible la superioridad del impuesto. No solo porque envía un claro mensaje a la sociedad civil y al mercado, si no porque declara la inapropiabilidad del valor sostenible por los particulares. El bien ambiental es un bien colectivo, local, nacional, internacional, por lo que todo aquello que le atañe no puede ejercerse, prescindiendo de las ventajas universales, para todos, que supone su conservación y continuidad, conforme a la capacidad económica que exhiban.

El valor sostenible del impuesto, la conservación del bien ambiental atmosférico, no parece que oculte, además, su claro propósito de interés fiscal, recaudatorio y, al mismo tiempo, de actuación de un modo de capacidad económica que solo está identificada en aquellos agentes cuya activada, productos y procesos, efectivamente, son portadores de males, de gases de efecto invernadero. El mensaje no solo es claro, sino que exhibe una contundencia pedagógica definitiva, ya que todos los que participan como contribuyentes son los que desempeñan en el mercado el papel protagónico de originadores del problema que se pretende resolver.

6.El gravamen sobre la emisión de CO2 y la energía admite vías de configuración diferentes que, no obstante, pueden ser complementarias, dependiendo de su configuración jurídica.

En primer lugar, definir el valor sostenible del hecho imponible del impuesto en claros términos de reducción de emisiones contaminantes y el desplazamiento del consumo hacia métodos no contaminantes que generen menos cantidad de CO2, concretamente, energía nuclear, eólica, hidroeléctrica, geotermal. En suma, configurando el hecho imponible del impuesto en el valor sostenible que representa la minimización del consumo de combustible de origen fósil ( petróleo, carbón, gas natural) y de emisiones derivadas de la producción de cemento, acero, hierro, metano y óxido nítrico).

En segundo lugar, propiciar el tributo como medio de conservación y ahorro de energía a través de un tipo de gravamen determinado sobre kWh consumido, sea cual fuere la fuente. Es decir, la finalidad de ahorro de energía como finalidad extrafiscal del impuesto.

El fin extrafiscal, como es obvio, es externo a la construcción del tributo ambiental, fundándose, precisamente, en indicadores de capacidad económica directamente sugeridos por el mercado y los agentes económicos. Es un modo de gravar el consumo específico, persiguiendo otras finalidades reveladoras de costes sociales. Pero, teniendo en cuenta que su configuración jurídica clausura el hecho imponible en la tradición de aptitud o fuerza económica, prescindiendo del valor sostenible.

La experiencia de Finlandia, Suecia, Dinamarca, Noruega, Holanda, entre otros, proveen la experiencia necesaria de impuesto sobre el carbón cuyo valor sostenible es la unidad de emisión de CO2 u otros gases contaminantes. O sea, un impuesto sobre el CO2 en sentido estricto sometido a una cuantificación monetaria propia, fuera de mercado. La producción de emisión contaminante es el objeto del tributo y su hecho imponible describe las fuentes de la misma susceptible de imposición a los tipos de gravamen previstos.

El modelo hubiera debido ser comunitario, de haberse aprobado la propuesta de Directiva de la C.E. relativa a un impuesto sobre emisiones de bióxido de carbón y sobre la energía, presentada el 2 de junio de 1992, cosa que, lamentablemente, no ocurrió.

No obstante, es relevante destacar el esquema jurídico empleado puesto que acredita su validez actual. El objeto del tributo pretendía la limitación de las emisiones de CO2 a las fuentes de energía de origen fósil y a la promoción del uso racional de la energía. El hecho imponible del impuesto proyectado era la extracción o fabricación de ciertos productos o su importación en el territorio de la Comunidad. En particular: gasolina, keroseno, carburante diesel, gasóleo calefacción, aceite combustible, coke de petróleo, GPL, gas natural carbón solido(antracita pobre, carbones), coke, lignito reciente, turba, la energía eléctrica y el calor producido por instalaciones hidroeléctricas de capacidad superior a 10 megavatios.

La base imponible era dicotómica: por una parte, el valor energético de los productos y por otra, el volumen de CO2 emitido por combustión en atmósfera rica de oxígeno.

La carbon tax proponía un tipo aplicable de tres dólares por barril en 1993 para alcanzar los 10 dólares en el año 2000.La doble finalidad del impuesto consistía en la mejora de la eficiencia energética y facilitar el desplazamiento de la demanda de energía hacia fuentes menos contaminante.

La experiencia de la finalidad extrafiscal, ahorro de energía, está representada por la Climate Change Levy de Inglaterra. La finalidad no convierte al impuesto en un tributo ambiental en sentido estricto, sin perjuicio que los ingresos que proporcione puedan afectarse al genérico objetivo de eliminación de las emisiones perjudiciales para el medio ambiente o se destinen a financiar la disminución de cargas sociales y a la ayuda de programas de economía de energía y desarrollo de energías renovables. Este impuesto afecta al consumo de energía por las empresas y supone un valor ponderado sobre cada kilogramo de KWh utilizado según las distintas clases de combustibles, incluyendo electricidad. Los ingresos del impuesto se reembolsan al sujeto pasivo en su cotización a la seguridad social. Otra parte se dirige a financiar programas de eficiencia energética gestionados por el denominado Carbon Trust. Por último, hay mecanismos de acuerdo con las empresas para descontar el impuesto en caso de reducción de su consumo de energía. Sin perjuicio de la función reguladora del impuesto, junto con otras medidas, no es equiparable a un impuesto sobre el carbón. Esto no quita que pueda reconocerse que su finalidad extrafiscal sea útil; pero, en verdad, limitada en sus efectos sobre el sistema tributario y, probablemente, en la minimización de las emisiones contaminantes de CO2.Un punto a destacar en su favor es la consideración de la empresa como sujeto pasivo principal, porque reduce la gestión y asegura la recaudación del impuesto.

El éxito mayor de la CCHL es, seguramente, su importación en el derecho comunitario, que adopta su principio, modificando la posición originaria proyectada en 1992.En efecto, la Directiva 2003-96-CE por la que se reestructura el marco comunitario de imposición de los productos energéticos y la electricidad guarda extrema coincidencia con la idea británica y la doctrina que prefiere el uso eficiente de la energía aplicando el impuesto sobre cualquiera de sus fuentes(extrafiscalidad),antes que con la experiencia de aquellos países que han concebido el tributo sobre emisiones como un esfuerzo beligerante para anular o desplazar el uso de combustibles o materias surgentes de CO2 hacia energías renovables, hidroeléctricas, geotérmicas, nuclear o minimizar las emisiones de SO2 y NOx.

La reestructuración comunitaria es una opción extrafiscal, gravando la electricidad, en lugar de las fuentes de su producción, por lo que nada obsta, en principio, a la generación de electricidad mediante carbón, que, por otra parte, es el método de emisiones más elevadas en la generación de electricidad.

De modo que la armonización comunitaria no da un paso adelante en la fiscalidad ambiental, impuesto sobre el carbón, si no en la armonización de las accisas sobre productos energéticos de los Estados miembros. La objetiva exclusión del valor sostenible en el impuesto ambiental es lo que obliga a la sugerencia, sin fuerza vinculante, en paralelo, de añadir un impuesto adicional –no armonizado- sobre los insumos en el caso de combustibles nocivos.

La libre opción a los países elimina la necesidad de combatir las unidades de emisión contaminantes de CO2 en el territorio comunitario. La subalternización comunitaria del tributo ambiental al modelo extrafiscal británico y la dejación del impuesto sobre el carbón a cada Estado sirve para explicar el despropósito del impuesto sobre el carbón en España que, bien se afirma, en principio nadie está obligado a pagar: un impuesto sin contribuyentes.

En efecto, la totalidad del consumo de carbón en España o no está sujeto o está exento: electricidad, siderurgia, metalurgia, procesos mineralógicos, uso doméstico. (Impuesto especial sobre el carbón. L. 38-1992 de 28 de diciembre.L.22-2005, Titulo Tercero, arts.75-88).Un testimonio fiscal totalmente irrelevante.

7.El ajuste fiscal en frontera(AFF) consiste en gravar la entrada de la mercancía importada en forma equiparable al impuesto sobre la mercancía nacional similar y la devolución a la exportación de una cantidad igual al impuesto satisfecho durante el proceso de producción y comercialización.

Las accisas, por ejemplo, se perciben en el Estado donde los productos se consumen y se reembolsan aquellos satisfechos por las exportaciones.

El AFF pretende eliminar cualquier distorsión en los mercados que sea consecuencia de la discriminación en las relaciones de competitividad entre productos, servicios o factores de producción.

La no discriminación arbitraria o caprichosa permite justificar las restricciones comerciales medio ambientales en el comercio multilateral. De la jurisprudencia de la OMC puede deducirse la tolerancia de su sistema tanto a los procesos y métodos de producción relacionados con las características intrínsecas del producto (US-Restrictions on imports of Tuna II);cuanto a los procesos y métodos de producción que no tienen relación con el producto pero que suponen un daño ambiental(US-Import prohibitions of certain shrimp and shrimp products).

No es exagerado atribuir al sistema OMC una cierta voluntad de compatibilización entre el comercio y el medio ambiente, cuyo límite es la buena fe de las medidas y la garantía de la igualdad competitiva: la disciplina fiscal no puede ser en ningún caso menos favorable para los productos importados que la que se acuerda a los productos locales similares, asegurando la no discriminación de iure o de facto contra las importaciones.(75)

El impuesto ambiental concurre con la regulación directa, o el mercado de derechos de emisión a la competencia correcta, no lesiva, fundada en valores de mercado y otros relativos a la vida, salud, recursos naturales perecederos. Resultaría incongruente recortar el alcance del impuesto ambiental en los ajustes fiscales en frontera, tanto los declarados como los ocultos. El impuesto ambiental no puede ser la excusa para el soporte de la competencia desleal o, peor aún, nociva del bien público global medioambiental.

En suma, puede existir diferencia de tratamiento fiscal entre el producto importado y el local similar, en el sistema OMC, que no sea una aplicación proteccionista, sobre la base que no es lo mismo distinguir que discriminar, por ejemplo, productos vinculados o no vinculados a procesos de producción calificados técnicamente como perjudiciales al deber internacional de reducción de gases de efecto invernadero.

7.La armonización del precio de la unidad de carbono puede basarse en acuerdos fiscales, tanto como el Protocolo de Kyoto expresa su inclinación por los derechos de emisión. Se trataría de establecer un Protocolo de Accisa sobre el Carbón con el alcance internacional suficiente y necesario para acreditar un precio más o menos comparable entre distintos países. Sería al amparo del Modelo de la OCDE de Convenio para evitar la doble imposición que podría formularse una habilitación para la creación del impuesto que elimine la propensión a producir o procesar emisiones de gases invernaderos en paraísos fiscales o territorios de baja o nula fiscalidad y, al mismo, impulsen la adhesión de los demás países en la reducción del calentamiento global y el cambio climático.

La construcción de una señal común de precio internacional puede transitar por el mercado de derechos de emisión o por el impuesto. Incluso, como en Inglaterra, ambos instrumentos pueden coexistir. Pero, desde una perspectiva política no puede desconocerse que el impuesto, por su simplicidad, previsibilidad, adecuación al sistema tributario, generación de recursos públicos, permite una acción estratégica y táctica mediata e inmediata contra el deterioro del bien ambiental atmosférico.

No es la panacea, pero, seguramente, la reducción de CO2 por modificación de comportamiento económico es más efectiva por la vía de la contribución al gasto público, que al mercado, conforme a la particular capacidad económica que se valora,

El pacto fiscal entre los Estados, bilateral o multilateral, puede fundarse en el principio del AFF en el comercio entre países cuando uno de ellos carece de un precio apropiado de la unidad de carbono. Por lo tanto, ajuste en la importación de productos vinculados o no a métodos o procesos de producción y reembolso a la exportación de los productos semejantes del país que los grava.

En cambio, siempre que el precio de la unidad de carbono se propicie entre países a niveles comparables, no se debería verificar ni ajuste a la importación ni devolución a la exportación. El principio aplicable no sería el de país de destino donde el producto se consume o utiliza, sino el de país de origen, el cual supone la imposición del producto en el lugar donde se manufactura.

Es decir, la mejor armonización fiscal consiste en la introducción de accisas locales sobre el carbón, sobre aproximación o coordinación técnica asimilable, que grava las unidades de carbono en el país en el que se transforman o fabrican, cualquiera que sea el país donde se entregan o consumen. De esta forma, el propio interés de cada Estado, para evitar el AFF, le llevaría a propuestas que necesariamente deben aproximarse para su eficacia.

Desde esta perspectiva, no tendría sentido ni someter el producto a la importación ni el reembolso a la exportación. Pero, además, sería un incentivo serio para que en el plano internacional se refleje, en su globalidad, la inquietud del cambio climático.

Así como carbonizar la atmósfera ha sido gratuito; descarbonizar es y será costoso. El impuesto sobre el carbón es un indicador de capacidad económica que justiprecia en modo transparente que la sostenibilidad es cosa de todos y demanda el equilibrio entre las externalidades negativas que derivan del mercado y los unpaid costs debidos a la economía de la naturaleza.

Bibliografia.

T.Rosembuj, Los tributos y la protección del medio ambiente, Madrid, 1995.

I.Musu, Economia e ambiente, Bolonia, 1993.

H.Derwent, Carbon taxes and revenue recycling, Senate Finance Committee- Hearing, 23-4-2008.International Emissions Trading Association.

J.J.Escobar Lasala, La transposición de la Directiva sobre fiscalidad de los productos energéticos al Derecho Español, Carta Tributaria,4-2006.

F.Rosembuj, El precio del aire. Aspectos jurídicos del mercado de derechos de emisión, Barcelona, 2005 y Las unidades de carbono en la Revista de la Economía Social y de la Empresa, Barcelona, 2002, 39.

D.Ellerman-P.L.Joaskow, The European´s Unión Emissions Trading System in Perspective, Pew Center on global climate change,5-2008; R.Greenstein, Center of Budget and Policy Priorities, Hearing on the tax aspects of a cap-and-trade system. Senate Committee of Finance, 24-4-2008;P.R.Orzag, Implications of a cap-and-trade program for carbon dioxide emissions, Director Congressional Budget Office,24-4-2008, Committee on Finance U.S. Senate; R.F.Mann, The case for the carbon tax: how to overcome politics and find our green destiny, Environmental Law Institute, 2-2009; W.D.Nordhaus, To tax or not tax: alternative approaches to slowing global warming, 2007, Review of Environmental Economics and Policy, I, 1, 2007; J.E.Milne, Carbon taxes in the United States: the content for the future, Vermont Journal for Environmental Law, Vol 10, 2009.

Convery F.J.-L.Redmond, Market and price developments in the European Unión Emissions Trading Scheme, Review of Environmental Economics and Policy,1.

T.Rosembuj, Incentivos económicos para la protección del medio ambiente, Revista de la Economía Social y de la Empresa, Barcelona, 1992, 15.

R.S.Avi-Yonah-D.M.Uhlmann, Combating global climate change: Why a carbon tax is a better response to global warming than cap and trade. Stanford Environmental Law Journal, 2009, 28,3, p.44.

Impuesto Especial sobre el Carbón, L.38-1992 de 28 de diciembre de Impuestos Especiales, nuevo Título Tercero introducido por la L.22-2005., arts.75-88.

G.Metcalf-D.Weisbach, The design of a carbon tax, Law School The University of Chicago., 1-2009, Working Paper 254 Public Law and Legal Theory.

TULIO ROSEMBUJ, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Barcelona.