RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR INFRACCIÓN DEL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA.

Eduardo Barrachina Juan

Magistrado por oposición de lo Contencioso-administrativo

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña 

La responsabilidad patrimonial del Estado por violación del Derecho de la Unión es una construcción jurisprudencial del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,[1] que requiere, en síntesis, tres condiciones que por sí mismas son suficientes para determinar la responsabilidad del Estado miembro:

a) Que la norma infringida tenga por objeto conferir derechos a particulares.

b) Que la violación esté suficientemente caracterizada.

c) Que medie relación de causalidad entre la infracción y el daño sufrido.

Sobre el alcance de estos requisitos en el régimen de la responsabilidad patrimonial derivada de la violación del Derecho de la Unión, se ha llegado a negar la exigibilidad del requisito de que la infracción del Derecho de la Unión Europea resulte suficientemente caracterizada, y para ello se invoca que, en virtud del principio de equivalencia y efectividad, no podrían requerirse condiciones más estrictas para este régimen de responsabilidad, la originada por infracción del derecho de la Unión Europea, que las establecidas por el Derecho español para la responsabilidad del Estado legislador.

Sobre este aspecto conviene recordar cuales son las bases de la responsabilidad patrimonial del Estado miembro de la Unión Europea por infracción del Derecho comunitario. Nos serviremos para ello, por su reconocida trascendencia y por ser las que reiteran numerosos pronunciamientos posteriores, de las expresadas en los apartados 38, 42, 43, 44, 45, 51, 55, 56 y 57 de la sentencia del Tribunal de Justicia de fecha 5 de marzo de 1996, dictada en los asuntos acumulados C-46/93 y C-48/93, llamando la atención, ya desde ahora, que son las reflejadas en los tres últimos las que guardan directa relación con aquel punto central.

Dicen así:

38-A este respecto procede recordar que, si bien el Derecho comunitario impone la responsabilidad del Estado, los requisitos necesarios para que dicha responsabilidad genere un derecho a indemnización dependen de la naturaleza de la violación del Derecho comunitario que origine el perjuicio causado.

39-Por otra parte, los requisitos para que exista la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por la violación del Derecho comunitario no deben, a falta de justificación específica, diferir de los que rigen la responsabilidad de la Comunidad en circunstancias comparables. En efecto, la protección de los derechos que los particulares deducen del Derecho comunitario no puede variar en función de la naturaleza nacional o comunitaria de la autoridad que origina el daño.

Por ello, el régimen establecido por el Tribunal de Justicia sobre la base del artículo 215 del Tratado, especialmente a propósito de la responsabilidad originada por actos normativos, tiene en cuenta, entre otros aspectos, la complejidad de las situaciones que deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o de interpretación de los textos y, más particularmente, el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido.

Además, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la responsabilidad extracontractual de la Comunidad Europea ha sido elaborada precisamente teniendo en cuenta la amplia facultad de apreciación de que disponen las Instituciones para la aplicación de las políticas comunitarias, en especial respecto a actos normativos que impliquen opciones de política económica.

Ello es así, por cuanto la concepción restrictiva de la responsabilidad de la Comunidad Europea en el ejercicio de su actividad normativa se explica por el hecho de que, por una parte, el ejercicio de la función legislativa, incluso cuando existe un control jurisdiccional de la legalidad de los actos, no debe verse obstaculizada por la perspectiva de reclamaciones de indemnización de daños y perjuicios cada vez que el interés general de la Comunidad Europea exija adoptar medidas normativas que puedan lesionar los intereses de particulares y, por otra parte, por el hecho de que, en un contexto normativo caracterizado por la existencia de una amplia facultad de apreciación, indispensable para la aplicación de una política comunitaria, la Unión Europea sólo incurre en responsabilidad si la Institución de que se trata se ha extralimitado, de manera manifiesta y grave, en el ejercicio de sus facultades[2]

En tales circunstancias, el Derecho comunitario reconoce un derecho a indemnización cuando se cumplen tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares, que la violación esté suficientemente caracterizada, y, por último, que exista una relación de causalidad directa entre la infracción de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por las víctimas.

En cuanto al segundo requisito, tanto por lo que se refiere a la responsabilidad de la Unión Europea  con arreglo al artículo 215 como en lo que atañe a la responsabilidad de los Estados miembros por violaciones del Derecho comunitario, el criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho comunitario es suficientemente caracterizada es el de la inobservancia manifiesta y grave, por parte tanto de un Estado miembro como de una Institución comunitaria, de los límites impuestos a su facultad de apreciación.

A este respecto, entre los elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener que considerar, debe señalarse el grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada, la amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades nacionales o comunitarias, el carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado, el carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho, la circunstancia de que las actitudes adoptadas por una Institución comunitaria hayan podido contribuir a la omisión, la adopción o al mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al Derecho comunitario.

En cualquier caso, una violación del Derecho comunitario es manifiestamente caracterizada cuando ha perdurado a pesar de haberse dictado una sentencia en la que se declara la existencia del incumplimiento reprochado, de una sentencia prejudicial o de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en la materia, de las que resulte el carácter de infracción del comportamiento controvertido.

Finalmente, se debe precisar que la responsabilidad del Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión Europea, no se limita a la responsabilidad por infracción derivada de normas jurídicas contrarias al Derecho de la Unión Europea, sino que se extiende a la obligación de reparar los perjuicios causados por cualquier autoridad del Estado miembro, incluyendo decisiones administrativas, pero sin descartar la responsabilidad por infracción derivada de decisiones judiciales.[3]

También conviene saber que se ha llegado a afirmar,  que el requisito de la infracción violación suficientemente caracterizada, exigida por la jurisprudencia del TJUE como uno más de los requisitos precisos para que nazca la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por los daños causados por el incumplimiento del Derecho de la Unión, deja de ser necesaria si no es requerida en el régimen jurídico interno del Estado miembro.[4]

Este planteamiento ha sido rechazado ya por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, y cabe citar al respecto jurisprudencia muy reciente, concretamente la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 22 de septiembre de 2014 (rec. cas. 390/2012. Se trata, pues, de una posición muy sólida de este Tribunal que considera esta cuestión perfectamente clara.

En efecto, ya desde la sentencia del mismo Tribunal Supremo de fecha  18 enero 2012 (rec. 588/2010 ) se ha confirmado la misma doctrina, contraria al planteamiento anterior, y por tanto, y en virtud de la doctrina del acto claro, es de todo punto innecesario el planteamiento de la cuestión prejudicial al TJUE, al no existir el menor atisbo de duda de la esencial diferencia sustantiva entre la responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión Europea, y la que deriva de los supuestos de leyes declaradas inconstitucionales.

Como se explica en la citada sentencia del Tribunal Supremo de 18 enero 2012 , cit., «[l]a jurisprudencia comunitaria a la que se refiere el primero de dichos argumentos, incluida la que refleja aquella sentencia de 26 de enero de 2010, dictada en el asunto C-118/08 en respuesta a una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo, debe ser entendida en el sentido que resulta de las siguientes precisiones:

a) Los presupuestos de procedibilidad aplicables a los recursos en los que el objeto y elementos esenciales son similares, no deben diferir por la circunstancia de que unos se basen en la violación del Derecho de la Unión y otros en la del Derecho interno.

b) Puede éste, sin que a ello se oponga aquél, establecer un régimen jurídico interno en el que la responsabilidad patrimonial del Estado nazca cuando se cumplan o concurran requisitos menos restrictivos que los que aquella jurisprudencia fija como necesarios para que opere ese instituto de la responsabilidad patrimonial.

c) Pero si la obligación de indemnizar se basa en que los daños o perjuicios han sido causados por la vulneración del Derecho de la Unión, sí son requisitos sustantivos o materiales necesarios y a la vez suficientes los que ella señala de modo reiterado, a saber:

Primero, que la norma del Derecho de la Unión vulnerada tenga por objeto conferir derechos a los particulares.

Segundo,  que su vulneración esté o sea suficientemente caracterizada.

Tercero, que exista una relación de causalidad directa entre tal violación y el perjuicio sufrido por estos.

El rigor con que se ha llegado a interpretar esa jurisprudencia, deduciendo de ella que no es necesario para que surja el deber de indemnizar que la violación de la norma comunitaria sea una de tal grado o entidad que la haga merecedora del calificativo de suficientemente caracterizada, por no ser una exigencia similar la que cabe ver cuando se ha enjuiciado supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por daños o perjuicios causados por la aplicación de una norma con rango de ley luego declarada inconstitucional, no es compartido por el Tribunal Supremo.

A diferencia de la precisión que se ha indicado anteriormente en la letra a), que sólo constituye un límite a la autonomía procesal de que gozan los Estados miembros impuesto por el igual trato, que en estos debe recibir el Derecho de la Unión Europea en comparación con el suyo propio.

Y a diferencia de la reflejada en la letra b), admisible porque permite disfrutar de un régimen jurídico interno de responsabilidad patrimonial más favorable. A diferencia de ambas, repetimos, aquel rigor se opone, en sí mismo, al principio de aplicación uniforme del Derecho de la Unión Europea, y olvida, además, que la constatación del requisito de la antijuridicidad del daño depende, cuando es causado por la aplicación de un acto o norma ilegal, del margen de apreciación razonado y razonable reconocible a su autor al interpretar la norma vulnerada, mayor o menor, claro es, en función de la naturaleza y características de ésta.

De ahí, en buena lógica, que desde esa perspectiva del margen de apreciación en que debe descansar la imputación de la antijuridicidad del daño, no sean necesariamente y en todo caso términos iguales, en los que el margen deba ser el mismo, la Constitución de cada Estado miembro y el Derecho de la Unión Europea común a todos ellos.

En esta misma línea, aquel rigor ya fue implícitamente desautorizado por cuatro sentencias del Tribunal Supremo posteriores a aquella del TJUE de 26 de enero de 2010, que la tuvieron en cuenta, que declararon, como no podía ser de otro modo, su carácter vinculante y que, pese a ello, analizaron si la infracción del Derecho de la Unión Europea, en los casos que enjuiciaban, merecía o no ser calificada como vulneración suficientemente caracterizada. Sentencias, tres de ellas, de fecha 17 de septiembre de 2010, dictadas en los recursos 373/2006, 149/2007 y 153/2007. Y la cuarta de 17 de diciembre del mismo año, dictada en el recurso núm. 488/2007.

Dicho argumento se debe rechazar en atención a lo expresado en la doctrina jurisprudencial anteriormente indicada, pues se trata de una cuestión que está perfectamente clara, sin que exista el menor fundamento para plantear cuestión prejudicial al TJUE sobre el extremo indicado.[5]

Por lo tanto,  la infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión Europea, que se ha llegado a afirmar que se encuentra acreditada por la STJUE de 12 de julio de 2012, y asimismo, en las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de octubre de 2012 , en cuyos procedimientos se plantearon las cuestiones prejudiciales de fecha , 15 de octubre de 2012  y 18 de enero de 2013 resueltas por la del TJUE de 12 de julio de 2012,[6] no puede afirmarse que exista en ninguna de estas sentencias, ni en las del Tribunal Supremo que se acaban de citar, ni en la del TJUE de 12 de julio de 2012, una declaración explícita de que el Derecho estatal a que se contrae el título de imputación de la vulneración del mencionado Ordenamiento Jurídico, sea contrario al Derecho de la Unión Europea.

En consecuencia, en función del planteamiento doctrinal anterior, se deberán resolver las siguientes cuestiones:

a) Si, el Derecho estatal incurrió directamente en infracción del Derecho europeo.

b) Si aun no infringiéndose el Derecho europeo por la legislación estatal, el Estado habría de responder de una infracción de aquel Derecho Europeo, en que hubieran incurrido otros entes territoriales.

c) Si se aprecia una vulneración del Derecho de la Unión Europea suficientemente acreditada.

[1] Al igual que toda la construcción jurídica del principio de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, en el Derecho español, es obra de las sentencias de los órganos jurisdiccionales.

[2] Ver sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de fecha 25 de mayo de 1978,  asuntos acumulados 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209, apartados 5 y 6.

[3] Ver sentencia del TJUE de 30 de septiembre de 2003, C-224/2001

[4] Así se deduce claramente de la sentencia del TJUE de 19 de noviembre de 1991, C-690 y C-9/90 y también en la sentencia del mismo Tribunal de 26 de enero de 2010, en el asunto C-118/2008.

[5] Sobre este aspecto se debe tener en cuenta la sentencia del TJUE de 6 de octubre de 1982 y también la conocida sentencia de 27 de marzo de 1963 (asunto Costa).

[6] En esta sentencia, el TJUE resolvió sobre tres cuestiones prejudiciales acumuladas elevadas por el Tribunal Supremo en otros tantos recursos de casación contra ordenanzas municipales por tasas por ocupación del dominio público.